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如何根治中國的 高速公路病

10月7日,河南省交通廳宣佈鄭州黃河公路大橋自10月8日零時起免費,在免收高速公路通行費的長假最後一天發出的新聞,立即博得瞭公眾的廣泛關註。很多人問,鄭州黃河公路大橋免費瞭,那麼其他收費的路橋是不是也可以免費?當然,更多的媒體則是翻出瞭該大橋的老黃歷:在2008年審計署發佈的一項關於全國18個省市收費公路審計調查公告顯示,河南省鄭州黃河公路大橋總投資1.78億元,銀行貸款7100萬元,在1996年已用收費還清瞭全部銀行貸款後,違規繼續收費14.5億元,在地方政府重新核定的收費期內還將收費30億元。甚至有媒體在追問,那些多收的錢是不是應該返還?不過在筆者看來,鄭州黃河公路大橋的示范意義並不是取消收費,而在於它在1996年建成後這16年間的身份變化:鄭州黃河公路大橋在2000年8月以後,經批準轉為經營性收費公路。2000年底,又搖身一變成為河南中原高速(600020,股吧)公路股份有限公司的資產,並於2003年經批準上市,而大橋的收費期則延至2020年底。為什麼這個公路要從“貸款還貸”變為“經營性”,甚至成為上市公司的資產?但可惜的是,目前很少有人能夠從這方面進行解讀。其實,鄭州黃河公路大橋的收費模式並不少見,而是中國路橋建設中的一個樣板,很多高速公路也都存在著將收費還貸公路轉為經營性收費公路的情況。為什麼政府要將收費還貸公路轉變為經營性收費公路,這裡面存在著何種邏輯?這必須要從中國高速公路建設的投融資模式談起。我在9月27日的《高速公路為什麼要收費?》一文中解釋瞭中國當下獨特的融資模式使得我們必須要在納稅之外還要給高速公路通行支付費用。一個最為重要的原因就是中國的高速公路建設所獲得的資金絕大多數都是通過金融市場融資而來無論是上市募集還是發債,而非依賴於稅收。這種模式使得中國高速公路建設高歌猛進,也使現在的中國人能夠提早幾年甚至幾十年享受高速公路的便捷。但是,公眾對此種收費模式存在著諸多質疑。歸結起來,問題主要有這幾項:一是收費的金額和流向的信息不透明,到目前為止,幾乎沒有一條收費公路主動公開每年過路費的收入和用途;二是收費期限超過法定年限和隨意轉制從政府還貸公路隨意變為經營性公路。不過,如何區分“還貸性公路”和“經營性公路”,並防止地方政府將“還貸性公路”轉化為“經營性公路”?在2008年《收費公路權益轉讓辦法》出臺之前,各地的做法並不一致,因此出現瞭很多像鄭州黃河公路大橋一樣將本已還清貸款的公路再裝入上市公司向資本市場籌集資金的做法。為什麼要將貸款已經還清的公路再打包上市?一個解釋是因為部門利益作祟,地方政府為瞭多收費。但是僅僅如此解釋並不恰當,更為重要的一個原因可能是地方政府為瞭籌建高速公路建設的資金:一般來說,高速公路車流量的多少和其建成時間的早晚成正比,建的越早則車流越多因為政府總是在最需要緩解交通的地方建設路橋。越多的車流,意味著上市公司的業績越漂亮,能夠向資本市場募集更多的資金。而這些公司則是將這些從市場上募集的資金投入到另外的線路建設中。簡而言之,將還貸性公路轉為“經營性公路”,一個重要的任務就是盤活固有的資產,為新建高速公路籌集更多的資金。而從實際的表現來看,這些被“經營”的高速公路,實際上是起到瞭交叉補貼的效果:通過既有公路的流量為新建公路籌集資金。但是,並不是所有的轉讓都是如此。根據國傢審計署2008年發佈的《18個省市收費公路建設運營管理情況審計調查結果》,山東、江蘇、浙江等10省(市)106個公路經營權轉讓項目中,地方政府越權和違規審批經營權轉讓項目64個,占轉讓項目數的60%。而不合規的經營權轉讓程序,造成重大的公共資源流失。更為重要的是,很多公司將財政性資金投入經營性公路形成的國有股權收益及轉讓公路國有資產取得的轉讓收益並不是全都用於建設公路再建設或者償還貸款,而是將資金閑置或者挪用,甚至用於建設樓堂館所、投資股票、發放獎金福利和對外投資等。據國傢審計署的資料顯示,如原隸屬於交通部、後劃轉招商局的華建交通經濟開發中心,至2006年9月底獲取20條公路國有股權收益28億元,但其中17.2億元資金閑置。正是因為以上種種陋習,使得本來是最為公平和效率的“使用者付費”方式在中國遭遇空前的合法性危機。為什麼經營權轉讓這麼混亂?很大程度上是無法可依。在1997年制定的《公路法》中,雖然有還貸性公路轉為經營性公路的規定,如第六十條規定:“有償轉讓公路收費權的公路,收費權轉讓後,由受讓方收費經營。收費權的轉讓期限由出讓、受讓雙方約定並報轉讓收費權的審批機關審查批準,但最長不得超過國務院規定的年限。”但是對於頗為重要的收費年限計算則是一團霧水,隨後的《收費公路管理條例》中也未有具體的規定。直至2008年《收費公路權益轉讓辦法》出來,高速公路的經營權轉讓才稍顯規范,不僅僅對收費年限有瞭限制,同時還對程序性規則有瞭更為明晰的規定。但是,僅僅有這些辦法還很不夠,因為這些規定隻是對經營權轉讓進行規定,但沒有從根本上改變這些“經營性公路”是否將其收益用於公路建設這一難題。在我看來,要根治中國的高速公路病,必須從以下兩個方面入手:一是所有的收費公路,無論是上市公司還是非上市公司的資產,隻要該公司由國有公司發起,就要建立起嚴格的信息披露制度,向社會公眾披露公路運營的基本情況,有利於公眾知曉不同公司的成本,從而為挑選更為合格的管理方提供信息。二是審慎對待路橋公司的多元化經營。路橋公司上市是為瞭向市場募集資金投入公路建設,而不是將資金用於其他方向,這和其路橋公司的主業不符,也是對資源的錯配。但是在現實中,路橋公司的多元化經營卻屢見不鮮,如河南中原高速公路股份有限公司,該公司不僅負責經營河南境內鄭州至漯河高速公路、107國道鄭州黃河公路大橋、漯河至駐馬店高速公路和鄭州至堯山高速公路,同時還擁有不少房地產公司。通過法律法規對高速公路經營權證轉讓的規定,基本可以確保高速公路的經營權轉讓不至於成為相關主體利益輸送的暗箱。但是要讓那些政府背景的高速公路公司從市場上募集的資金都用於高速公路建設,則必須建立一個透明和負責的公司治理機制,才能避免路橋公司不成為內部人利益控制的工具。鄭州黃河公路大橋雖二胎代書借款然已經免費,但是要解決路橋公司中存在的種種陋習,還有很多工作要做。

新聞來源http://news.hexun.com/2012-10-10/146621973.html
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